Análisis | Los efectos regresivos del desorden institucional y el impuesto al uso de divisas

El lunes 23 de noviembre de 2020 varios medios de comunicación informaron que el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (Seniat) iniciaría esta semana una serie de fiscalizaciones para evitar la «especulación». Por otro lado, el Ejecutivo Nacional anunció la aplicación de un impuesto sobre las transacciones en dólares.

El premio Nobel de economía 1969, Jan Tinbergen a principios de los años 50, desarrolló las bases y un marco sólido para el diseño de las políticas económicas. Fundamentalmente, asomó la necesidad de tener definidos los objetivos de política -por ejemplo, crecimiento económico; estabilidad de la moneda y baja inflación; equidad y redistribución; eficiencia y competencia en los mercados; etc.-, identificar los instrumentos de política económica alternativos y contar con una teoría económica plausible -soportada por evidencia empírica- que valide la eficiencia relativa de cada tipo de instrumento y política económica para cada tipo de objetivo social pretendido.

Así como en una receta usaríamos la sal para salar, el azúcar para endulzar, la harina o fécula para espesar una salsa, y las especies para condimentar y adobar; en materia de políticas económicas debe utilizarse el instrumento de política económica eficiente y correcto para atender cada tipo de objetivo de política pública o social. A nadie se le ocurriría utilizar la sal para endulzar, ni el azúcar para salar una comida.

En Venezuela tenemos un Banco Central de Venezuela, BCV, que lejos de velar por la estabilidad de la moneda doméstica financia monetariamente a empresas públicas y al gasto público deficitario; tenemos a una empresa petrolera pública, Pdvsa, que no extrae ni transforma hidrocarburos sino que incursionó en la oferta de otros tipos de bienes de consumo privado; y ahora tendremos al Seniat que fiscalizará la «especulación».

Aún cuando se alegue correctamente que la progresividad y la redistribución pueden constituir objetivos o principios que cualquier autoridad nacional tributaria tomaría en consideración, su competencia o vías de actuación no es sobre los precios -específicamente determinando qué precio es justo o no- y su instrumento de política pública propio son los impuestos y las transferencias, y no los controles de precios.

Adicionalmente, la teoría económica hace un llamado de atención respecto al cuidado que debe tenerse al utilizar los precios, o más precisamente, los controles de precios para perseguir objetivos de acceso o equidad, toda vez que pueden resultar distorsionantes, debido a que “el remedio puede resultar peor que la enfermedad”.

Por su parte, los tributos no constituyen un objetivo per se, especialmente cuando resultan distorsionantes sobre empresas o ciudadanos -estos últimos en su papel de consumidores o trabajadores- dependiendo de la incidencia tributaria del impuesto en cuestión, lo que dependerá a su vez de las elasticidades de la oferta y de la demanda respectivamente.

Así las cosas, los impuestos cobran sentido, por un lado, para financiar la provisión de bienes públicos que resultan propios del Estado, y por otro lado, cuando la estructura tributaria puede adicionalmente perseguir, un objetivo de equidad, cuando su diseño incorpora progresividad.

En este sentido, un impuesto sobre el uso de dólares encarecerá las transacciones y los precios de bienes y servicios involucrados, pero difícilmente constituye una política que imprima credibilidad sobre la moneda doméstica.

Dicho lo anterior, si el Seniat pretende coadyuvar al acceso de bienes debe valorar, por un lado la incidencia tributaria que sobre los precios de los bienes poseen distintos tipos de impuestos (por ejemplo, el recién anunciado impuesto sobre transacciones en divisas), e igualmente ponderar eventuales políticas de transferencias y/o subsidios para un grupo poblacional target (todo lo anterior dentro del ámbito de su competencia).

Por cierto, para llevar a cabo dicha labor, el margen entendido como la diferencia entre el precio y el costo unitario puede resultar engañoso, tanto respecto al acceso a los bienes como respecto a objetivos de equidad en términos generales.

Por ejemplo, bienes de lujo o superfluos que muestren precios y márgenes altos es un fenómeno que podría explicarse por demandas inelásticas, una alta valoración por dichos productos, y pocos o nulos sustitutos cercanos. Respecto a este tipo de bienes la incidencia tributaria podría recaer sobre la demanda, sin que se genere mayor distorsión del tipo pérdida de peso muerto y/o problemas de acceso al bien.

En este sentido, este tipo de productos podría contribuir a objetivos fiscales recaudatorios, mientras se genera baja distorsión sobre el bienestar social (baja pérdida de peso muerto por la incidencia tributaria).

Sin embargo, en contraste y ponderando el efecto del impuesto sobre las transacciones en dólares, si el uso de divisas en Venezuela es fundamentalmente transaccional, y si bienes de primera necesidad son comercializados vía dólares, dicho impuesto puede tener un efecto terriblemente regresivo, y puede disparar una mayor caída del consumo por parte de población vulnerable, dificultando el acceso a dichos bienes, sin mayor impacto general sobre el uso de la divisa como medio de pago y reserva de valor en el país.

En resumen, se continúa haciendo política pública sobre efectos y no sobre las causas.

Ahora bien, si al Seniat le preocupa que el margen entre el precio y el costo pudiera constituir un indicio de ejercicio de poder de mercado; esa no es ni su competencia ni su experticia. En consecuencia, existiría un enorme riesgo regulatorio y de falla de gobierno producto de una mala construcción de un indicador del margen.

Supongamos en específico el caso de empresas tipo portafolios que basan su actividad económica en Investigación y Desarrollo (I & D), que puede ser sometida erróneamente a una acción regulatoria que podría condenar la continuidad de dicha empresa y de sus actividades de I & D producto de estimar un elevado margen por no considerar los costos asociados con dichas actividades (por ejemplo, porque solo se consideren los costos marginales).

Otro ejemplo pudiera constituirlo el de los mercados de dos lados (Two-sided Markets), donde existirían efectos cruzados o indirectos de red no bilaterales o en el caso en el que las elasticidades de las demandas de cada lado resultan muy asimétricas  y, en consecuencia, uno de los lados -the money-side- subsidia al otro, lo que puede erróneamente señalars que existen márgenes excesivos o especulación.

La protección de la competencia y la eficiencia de los mercados que ofrecen beneficios de precios bajos -eventuales bajos márgenes-, alta calidad, cantidad de productos e innovación compete a la política y al derecho de defensa de la competencia, la que entre otras desarrolla labores de abogacía de la competencia, sanciones de conductas abusivas de posiciones dominantes y carteles, y analiza las operaciones de concentración económica.

Existe un marco normativo y una institución en Venezuela que atiende dicha naturaleza regulatoria, que debería contar con el equipo y la experticia para tratar dichos temas. No es el Seniat la institución a la que competen dichos temas.

Una comprobación que podría llevar a cabo el Seniat, cuando menos en términos promedios, es analizar la relación entre la recaudación fiscal en términos reales y el crecimiento del PIB, prestando especial atención a que aunque los precios en términos nominales crecen, lo anterior no significa que ni la rentabilidad, ni la producción y oferta de bienes y servicios, así como la demanda tendrían por qué estar aumentando.

El extravío y las debilidades de nuestras instituciones públicas y regulatorias resultan preocupantes. Las numerosas fallas de gobierno derivadas de una administración errada, capturada o basada en intereses particulares de entes gubernamentales y regulatorios condenan a la sociedad y a la economía a un marco institucional ineficiente, costoso y distorsionante.

* El autor es economista egresado de la Universidad Central de Venezuela (UCV)