¿Es plausible un programa de petróleo por alimentos en Venezuela?

La versión original de esta entrevista fue publicada por la Oficina de Washington para América Latina (WOLA) el 21 de marzo de 2019. En ella, el profesor David Smilde conversa con Francisco Rodríguez y Dorothy Kronick sobre sus propuestas para aliviar la crisis humanitaria en Venezuela.

Durante el mes pasado, el economista Francisco Rodríguez y la politóloga Dorothy Kronick llamaron a la creación de un programa de petróleo por alimentos o petróleo por necesidades para subsanar el impacto dramático que las sanciones petroleras de Estados Unidos tendrán sobre la población venezolana este año.

A continuación, el debate que mantuvieron los tres por email:

David Smilde (DS): El senador Marco Rubio y otros han sugerido que las sanciones petroleras no perjudicarían a los venezolanos porque de igual forma el gobierno de Maduro ha estado robando las ganancias por la venta del petróleo. ¿Qué sugieren los números?
Dorothy Kronick (DK): Según la lógica de Rubio, la caída de 60% de los precios petroleros entre 2014 y 2016 no debió haber afectado a los venezolanos tampoco. Si el gobierno de Maduro estuviese robando todo el ingreso petrolero, la caída en el ingreso no habría afectado a los consumidores. Pero claro, el colapso de los precios petroleros sí afectó a los consumidores: las importaciones de alimentos declinaron 61% entre 2014 y 2016. En otras palabras, no tenemos que ir muy lejos para tener idea de cómo se ve afectado el consumo cuando el gobierno de Maduro enfrenta una caída en los ingresos por exportaciones.
No tenemos que utilizar paralelismos etéreos con otros países. La historia reciente de Venezuela provee los números que necesitamos para ver esta relación: los ingresos por exportaciones cayeron en casi dos tercios entre 2013 y 2018 y las importaciones de alimentos cayeron por cuatro quintos. ¿Por qué entonces esperaríamos que una caída adicional del 50% en ingresos por exportación para 2019 –la caída esperada de no haber cambio de gobierno o en las sanciones– no afecte al consumo?
Francisco Rodriguez (FR): La mayoría de los países pagan por importaciones con una combinación de ingresos por exportación del sector público y privado. Venezuela tiene exportaciones privadas cercanas a cero. En otras palabras, el petróleo y el oro, ambos controlados por el gobierno, constituyen la única fuente relevante de moneda extranjera, lo cual se necesita para pagar las importaciones.
La mayoría de los alimentos y medicamentos disponibles en Venezuela se pagan con fondos que se originan por las exportaciones que hace el gobierno, ya sea porque el gobierno importa directamente los bienes o porque proporciona divisas para que el sector privado lo haga. Por lo tanto, es imposible quitarle al gobierno sus ingresos en moneda extranjera sin privar a la economía de las divisas necesarias para pagar las importaciones básicas. En otras palabras, en Venezuela, si el gobierno no obtiene divisas para pagar las importaciones, nadie lo hace.

DS: Se han comprometido más de $100 millones para brindar ayuda humanitaria a Venezuela y hay varias iniciativas en el Congreso de los Estados Unidos y en otros lugares para canalizar esta ayuda. ¿Por qué no solo enfocarse en estas iniciativas que ya están en proceso?
FR: El problema es la escala. El año pasado Venezuela importó $2,6 mil millones en alimentos y medicinas, y eso estuvo lejos de ser suficiente. $100 millones en ayuda humanitaria cubrirían menos de dos semanas de un nivel ya insuficiente de importaciones de alimentos y medicamentos. Y, por supuesto, eso ni siquiera incluye otras importaciones que el país necesita para funcionar, por ejemplo, equipos para el mantenimiento del sistema eléctrico. La ayuda humanitaria puede proporcionar medicamentos específicos y suplementos alimenticios para hacer frente a circunstancias extremas en localidades específicas, pero no puede alimentar a 30 millones de personas durante meses.
DK: También hay barreras políticas a la ayuda humanitaria. Como vimos en febrero, Maduro puede bloquear ayuda asociada a Guaidó; por otro lado, la mayoría de los donantes no están de acuerdo con entregar la ayuda directamente a Maduro sin aprobación de Guaidó. Necesitas entonces coordinación política para obtener cantidades significativas de ayuda para los venezolanos. De hecho, la coordinación política necesaria para importar y distribuir ayuda no es distinta de la coordinación requerida para manejar el programa de petróleo por alimentos que Francisco describe.

DS: En el caso de Irak, el programa de petróleo por alimentos estuvo plagado de fallas por mala administración y corrupción. ¿Qué les hace pensar que un programa similar sería distinto en el caso de Venezuela?
DK: El programa de petróleo por alimentos de Irak mejoró el acceso a comida a pesar de la corrupción y el mal manejo. Los lectores seguramente comparten mi visión de que un regreso a la democracia es el resultado óptimo de este impasse. Pero si una transición política no se materializa, ¿cuál otra iniciativa de política, que no sea un programa de petróleo por alimentos bien diseñado, podría evitar una hambruna?
FR: Seguramente hay mucho que aprender del ejemplo de Irak a fin de evitar los mismos errores. Un comité de revisión independiente encabezado por Paul Volcker publicó en 2005 una investigación de 620 páginas con recomendaciones concretas sobre cómo el programa pudo haber sido diseñado de forma distinta para así evitar mal manejo y corrupción. Por ejemplo, en el programa iraquí, el gobierno de Hussein podía elegir compradores de su petróleo, permitiendo así que pidieran a los compradores hacer pagos por separado en cuentas no sancionadas. Para enfrentar este problema, la elección de los compradores debe ser hecha no por el gobierno que recibe los fondos, sino por una junta independiente. Un programa venezolano de petróleo por alimentos debería ser supervisado también por la Comisión de Contraloría de la Asamblea Nacional.
Descartar la idea de un programa de petróleo por alimentos por los riesgos de corrupción es arrancar la hierba con la maleza. La corrupción del gobierno debe ser enfrentada a través de un diseño institucional adecuado que reduzca los incentivos a robar y dar uso indebido a los fondos, no eliminando funciones de gobierno.

DS: Una de las claves de la supervivencia del gobierno de Maduro es precisamente el hecho de que ha aprovechado [políticamente] el acceso a la comida a través de su programa CLAP. ¿No entraría un programa de petróleo por alimentos directamente en ese esquema, simplemente dándole a Maduro otra herramienta con la que controlar a la población?
FR: Un programa de petróleo por alimentos no estaría bajo el control del gobierno de Maduro. La distribución de comida y otros bienes de primera necesidad importados por el programa debería ser administrada por agencias independientes supervisadas por comités representativos tanto del gobierno de Guaidó como el de Maduro. A diferencia del caso de Irak, la cooperación entre gobierno y oposición es necesaria para que el programa (o cualquier alternativa) sea operativo, ya que Maduro no tiene acceso a las cuentas bancarias necesarias para recibir pagos del petróleo importado a los Estados Unidos. Representantes de la oposición venezolana deberían estar involucrados también en el sitio de la implementación del programa para garantizar que el acceso no esté politizado.
DK: Si es la escasez la que brinda a Maduro el poder de utilizar la comida como arma, ¿por qué deberíamos pensar que aumentar la escasez disminuiría ese poder? La respuesta está lejos de ser obvia. En su estudio de Irak, Lisa Blaydes encontró que, aunque las sanciones llevaron a intentos de golpe de Estado contra Saddam Hussein, también “fortalecieron al régimen en varias formas importantes, particularmente a través del control del Estado sobre el sistema de raciones y de oportunidades económicas”.
En otras palabras, en ausencia de un cambio de régimen, las sanciones harían más poderosas a las cajas CLAP. Además, Blaydes encontró que el embargo aumentó el riesgo de un golpe en Irak en gran medida porque las personas afectadas por las sanciones –sunníes del Oeste- estaban vinculados (por medios geográficos y tribales) a élites con capacidad de dar golpes de Estado. En Venezuela, es poco probable que aquellos afectados por las sanciones tengan vínculo alguno con los que pueden ejecutar un golpe de Estado.

DS: El gobierno de Maduro evitó que la ayuda humanitaria entrase en febrero. ¿No creen que esas mismas barreras políticas estarán presentes para un programa de petróleo por alimentos?
DK: Sí, por eso es que Phil Gunson, haciéndose eco de otros, ha escrito que “todos quienes busquen terminar con el sufrimiento de los venezolanos deberían buscar una transición negociada que lleve a un acuerdo de ejercicio compartido del poder”. Si Maduro y Guaidó superasen las barreras políticas para obtener y distribuir ayuda humanitaria, estarían bien posicionados para superar las barreras políticas para un programa que aliviaría la crisis humanitaria en mayor escala.
FR: Sí, por eso es que debemos dirigir nuestros esfuerzos a superar esas barreras políticas. Sin un cambio de régimen, algún nivel de cooperación y coordinación entre las partes sería necesario para evitar una catástrofe humanitaria. Hasta en las guerras, los ejércitos abren el paso a agencias de ayuda para rescatar a los heridos. El imperativo moral de proteger a los venezolanos de la hambruna debería tener el mismo grado de urgencia.

*Francisco Rodríguez es economista jefe de Torino Economics LLC
**Dorothy Kronick es profesora asistente de Ciencias Políticas en la Universidad de Pennsylvania