Proceso regulatorio de precios acordados en Venezuela: ¿Proceso? ¿Acordado?

En materia de control de precios el apuro no garantiza sino desatino y poco rigor en las actuaciones públicas, con riesgo de vulnerar el debido proceso, el derecho a la defensa, y con resultados pobres. El gobierno se caracteriza por dizque atender los problemas con premura, aún cuando previamente han pasado años de distorsiones y desatinos, sin si siquiera permitirse evaluar el resultado de las políticas previas y si su continuidad cuenta con asidero, justificación y eficiencia, a la luz de los resultados y de eventuales errores y fallas de origen en su proceso de diseño regulatorio.

El martes 14 de noviembre de 2017 en la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) previa presentación de la Ley Constitucional de Precios Acordados para su «discusión», algunos constituyentes aseguraron que en un número de días, a lo sumo par de semanas, habrían sido suficiente para determinar los Precios Acordados de cuando menos unos cincuenta rubros y productos, que estarían dándose a conocer brevemente.

El proceso del diseño de un mecanismo regulatorio y de control de precios suele ser en extremo complejo y técnico, adoleciendo el regulador de imperfecciones derivadas del problema de asimetrías de información al que se enfrenta.

Hablando estrictamente del proceso de diseño regulatorio, una serie de prerequisitos, así como varias etapas le suelen ser reconocidas en la literatura económica, pero muy especialmente en la doctrina y la jurisprudencia mundial. Así lo recogen libros como el publicado por el Banco Mundial titulado “Resetting Price Controls”, donde se hace especial mención a la experiencia inglesa y a la argentina.

Siendo los controles de precios limitaciones en la toma de decisiones por parte de las empresas en lo que respecta a la tasación y formación de precios sobre activos y/o bienes de su propiedad o producto de su esfuerzo e inversión; éstos controles se erigen como sanciones previas. Lo anterior no es poca cosa, y es por ello que encontramos en la doctrina y la jurisprudencia mundial referida a controles de precios, que previo inicio a un proceso de diseño regulatorio, debió haber existido un debido procedimiento administrativo o judicial por medio del cual se justifica, para cada caso específico, la necesidad de un control de precios que se erigiría como una sanción previa o un condicionamiento de conducta sobre la empresa. No hacerlo de esta manera, como ocurre en Venezuela, un control de precios sobre todo el universo de bienes y servicios sin haber validado el tutelaje del interés público económico a través de un debido proceso previo -sino simplemente justificado en un discurso populista o paternalista en franca violación de principios constitucionalmente consagrados- implica un enorme riesgo de crear falsos positivos.

Así las cosas, el paso previo al inicio de un proceso de diseño regulatorio lo constituye un procedimiento administrativo, caso por caso, donde se valida la existencia de un monopolio natural o una situación de distorsiones -externalidades negativas, por ejemplo- que requieran formar precios distintos a los de mercado y que garantizarían un mayor bienestar social.

Una vez validada la necesidad de una acción pública-regulatoria, el proceso de diseño de un control de precios tomaría cuatro etapas fundamentales:

1. Recopilación de la información.

2. Proceso de análisis y toma de decisiones.

3. Anuncio y posible apelación de las decisiones a ser tomadas.

4. Implementación del control o de los precios regulados.

Estudios realizados por el Banco Mundial estiman que el proceso de diseño regulatorio, sin incluir el debido procedimiento administrativo previo que hemos comentado, ha solido tomar en el Reino Unido cerca de un año y medio desde que se solicita información hasta el momento que se implementa los precios regulados. Por su parte, la experiencia argentina muestra periodos que superan los dos años y medio desde que se inician las primeras reuniones con la empresa regulada hasta la fecha en la que se implementan los precios regulados.

En contraste, en Venezuela según los constituyentes presentes el martes 14-11-2017 en la sesión de la Asamblea Nacional Constituyente, pocos días habrían sido suficientes para definir los precios regulados para 50 rubros y productos, así como para cada una de sus distintas presentaciones.

Como lo refleja la experiencia internacional recogida en el estudio realizado por el Banco Mundial, la primera etapa de recopilación de información suele iniciarse dos años previos a la implementación del precio regulado. Esta etapa suele contemplar tres aspectos fundamentales del proceso de recopilación de información:

• Reunir y recopilar información detallada cuya fuente sería la propia empresa regulada.

• Reunir y recopilar información y puntos de vista de otros actores interesados.

• Una comunicación constante, fluida y honesta con la empresa a ser regulada, así como con los terceros interesados.

Dentro de la etapa de recolectar información, el regulador suele aplicar una consulta sobre los aspectos fundamentales que serán considerados en la determinación y fijación de los precios. Destaca muy especialmente en la experiencia británica, que uno de los aspectos que se consulta es el tiempo de vigencia del precio regulado y la periodicidad de sus ajustes.

Si bien la Asamblea Nacional Constituyente solo aprobó el Capítulo del Objeto de la Ley Constitucional de Precios Acordados, desconociéndose el Capítulo referido al mecanismo de los precios acordados; esperemos que disposiciones y principios de esta naturaleza hayan sido considerados en nuestra norma.

Otro aspecto fundamental considerado en esta etapa de información y de consulta, lo constituye la calidad del producto y/o del servicio, más allá del tema precio exclusivamente.

La etapa de análisis y toma de decisiones, que exigiría un artículo para sí, requiere tiempo suficiente para el análisis de la información acumulada. En esta etapa debe cumplirse con los siguientes objetivos:

• Comprender a cabalidad el funcionamiento económico idiosincrático de cada caso, sector y mercado. La comprensión de la naturaleza de ciertos productos y el funcionamiento de determinados mercados constituye insumo fundamental para visualizar el comportamiento y el resultado del mercado ante la existencia de ciertos incentivos o ante su ausencia. Sin ello ni siquiera es posible pasar al plano normativo sobre la situación deseable.

• Analizar las alternativas de mecanismos regulatorios, considerando la caracterización idiosincrática del mercado, para valorar cuál resulta más eficiente. Lo anterior incluye validar si existe intervención pública que efectivamente podría garantizar mayor bienestar social a menor costo, o si por el contrario sumará nuevas distorsiones y costos producto exclusivo de la regulación.

Todas las etapas del proceso de diseño regulatorio, especialmente la actual, exige y requiere de funcionarios e involucrados con conocimiento técnico, profesional, académico, investigativo y de consultoría en materia de regulación económica y economía industrial; lo contrario pone en riesgo el eventual buen diseño de un modelo regulatorio eficiente -y al derecho a la defensa por parte del sector privado-.

La tercera etapa de anuncio de las decisiones regulatorias contempla mecanismos de apelación en favor de las empresas a ser reguladas. Por ejemplo, en el caso británico, ocho meses antes de implementarse los precios regulados, existe la posibilidad de que la empresa apele los niveles de precios o las condiciones y el diseño del mecanismo regulatorio, protegiéndose su restricción de participación, porque violentarla significa violentar la posibilidad de la oferta del bien o el servicio. Lo anterior significa que estos mecanismos de apelación no solo protegen los derechos económicos de las empresas e inversionistas, sino igualmente el interés público en la medida que exista el riesgo de violarse la restricción de participación del oferente y se ponga en riesgo el abastecimiento del producto.

En este sentido, una vez el regulador revela su propuesta final, la empresa debería contar con un tiempo suficiente para analizarla, aceptarla o cuestionarla. Un mes podría resultar un tiempo razonable para ello. En el caso que la empresa rechace la propuesta o el esquema regulatorio, se apelaría al mecanismo de controversia. Se sugiere que un cuerpo u organismo independiente conozca y decida sobre la controversia.

En Argentina, por ejemplo, está estipulada una apelación administrativa denominada alzada, con la posibilidad de recurrir posteriormente jurisprudencialmente. Las razones en favor de la empresa pueden consistir en la arbitrariedad del regulador, errores sustantivos de éste o la violación de la ley por parte del regulador.

Finalmente, año y medio después de iniciado el proceso de recolección de información por parte del regulador, la etapa de implementación del precio regulado se ejecuta.

Después de tantos errores en materia regulatoria en Venezuela, y a pesar de la eventual presión política coyuntural y electoral sobre el Ejecutivo Nacional, el país requiere sentido común y buenas prácticas especialmente en la materia de regulación económica y de controles de precios. ¿Dónde ha estado la tan mentada discusión pública de las normas en Venezuela y de esta en particular por parte de la Asamblea Nacional Constituyente?

* Economista UCV. Master in Competition and Market Regulation, BarcelonaGSE, Universidad Pompeu Fabra, Universidad Autónoma de Barcelona. Master en Economía Industrial, Universidad Carlos III de Madrid. Master en Economía y Derecho del Consumo, UCLM. Postgraduate Diploma in Economics for Competition Law, Kings College London, University of London.