Telecomunicaciones, Derechos de Propiedad, Instituciones y Bienestar

El presente artículo si bien versará sobre el sector telecomunicaciones en Venezuela y la coyuntura que atraviesa, referida a los ajustes de las tarifas de telefonía móvil, todos los argumentos y conclusiones que puedan desprenderse resultan perfectamente extrapolables a cualquier otro sector de la economía venezolana.

Presentaremos y explicaremos cómo un Gobierno de corte populista, con problemas de compromisos creíbles a largo plazo en materia regulatoria y en consecuencia inconsistencia intertemporal, termina representando un problema agente-principal que lesiona a la sociedad y al bienestar social en el mediano y largo plazo.

Luego de la “paralización” de hecho  de los ajustes de las tarifas que habían notificado e informado las operadoras telefónicas, el máximo representante de CONATEL aseguró que cualquier cobro realizado a partir del congelamiento de tarifas debía ser reembolsado a los usuarios. Adicionalmente, el máximo representante del ente regulador de las telecomunicaciones habría asegurado, como lo reseña el portal de Globovision el 05-08-2016 que se debería “lograr un equilibrio entre la protección de los derechos de los usuarios y las necesidades financieras de las empresas, permitiendo un ajuste adecuado para la sostenibilidad de los servicios”. Todo lo anterior a pesar que en el ordenamiento legal venezolano de las telecomunicaciones el régimen tarifario, por ejemplo para telefonía móvil, entre otros servicios distintos a la telefonía básica, es libre. Resulta útil aclarar que tal libertad tarifaria se encuentra sometida a un régimen de concurrencia o competencia e incluso con la presencia de un operador público –lo que constituiría una política pública-regulatoria en si misma-.

La infraestructura, las redes y los activos tecnológicos que sirven de facility en el sector telecomunicaciones resultan versiones intensivas en capital, de larga duración, durables e inamovibles –lo que caracterizan a este tipo de inversiones como activos fijos y/o hundidos, o costos no evitables en el corto plazo o ante decisiones de entrada, acometida o mantenimiento y expansión-.

A caracterización de este tipo de activos e inversiones como la infraestructura y la red son:

1.- Existencia de Economías de Escala.

2.- Intensas en Capital.

3.- “No inventoriable” las fluctuaciones en la demanda –esto asoma la necesidad de inversiones en capacidad instalada para atender los picos de demanda, y en consecuencia esquemas de incentivos y remuneración para que esto se materialice-.

4.- Suelen ser utilizadas para producir servicios para satisfacer necesidades consideradas esenciales a la sociedad.

Si las operadoras de telecomunicaciones van a ser inducidas a invertir, requerirán estar seguras que los precios futuros tendrán un nivel remunerativo suficiente que justifique a las inversiones. Una vez que las inversiones y acometidas hayan ocurrido, el riesgo radica en eventuales cambios por parte de los rectores sectoriales o reguladores en favor de menores –en términos relativos y no nominales- que no remuneren las inversiones realizadas.

Más allá, como lo resalta David Newbery[1], en periodos inflacionarios, los rezagos en ajustes e inflexibilidad en políticas de corrección de tarifas, arrojarían a las operadoras de servicios de red a la bancarrota.

Es así como las inversiones durables, en infraestructura y en red requieren el imperio de la ley, normas y disposiciones de alto rango legal de protección a los derechos de propiedad, lo que constituye un bien público provisto por el Estado[2].

Un riesgo adicional a la debilidad institucional respecto a técnico y despolitizado de los rectores o reguladores sectoriales, así como a la debilidad de los derechos de propiedad en el país; se suma el hecho que existe evidencia internacional de casos en los cuales las inversiones en infraestructura se paralizan por el riesgo regulatorio y su discrecionalidad en materia de precios y la ventas de estas empresas a nuevos inversionistas. En Venezuela existe el enorme riesgo de que grupos de interés cercanos a la élite política, pretendan adquirir empresas a precios de “oportunidad” porque en sus manos existiría una mayor posibilidad de un manejo y aplicación favorable de las políticas públicas y normas referidas al ámbito laboral, la inamovilidad, a los pasivos laborales, respecto a la deuda en dólares con proveedores internacionales e incluso respecto a la política de ajustes o rezagos en las correcciones de precios y tarifas.

Volviendo al tema central de este artículo, queremos evaluar si la debilidad institucional en el país podría estar atentando en contra de decisiones de ajustes de tarifas que lesionarían al interés público económico y en consecuencia se requiere erigir instituciones robustas y creíbles que eviten situaciones de falla de gobierno[3].

Así las cosas, como lo señala Newbery[4], la suspensión de decisiones de inversión en la infraestructura y la red constituyen actos completamente racionales por parte de las operadores de servicios de red, una vez existe incertidumbre las acciones públicas del regulador (como de hecho está ocurriendo en Venezuela en la actualidad, cuando existiendo un régimen de libertad tarifaria sometida a concurrencia, CONATEL decide de hecho paralizar los ajustes e incluso exigir indemnización a los usuarios del servicio).

Para ilustrar al riesgo de falla de gobierno, “miopía” o incentivos políticos de corto plazo y debilidad institucional del regulador de telecomunicaciones en detrimento de la sociedad presentaremos un modelo simple de teoría de juegos para ilustrar la situación a la que nos estaríamos enfrentando en Venezuela. Es así como veremos como la ausencia de efectividad regulatoria puede restringir el desempeño de los sectores económicos en favor del bienestar social.

Supongamos dos jugadores representados por un lado por una empresa operadora en el sector de telefonía móvil y por el otro lado el regulador o la Comisión de Telecomunicaciones –le que representa los intereses de la sociedad o debería representarlos-.

Las estrategias y acciones probables de los jugadores son las siguientes: la empresa operadora puede operar con su infraestructura instalada o podría invertir modificando los montos de capacidad que añade a su capacidad para prestar el servicio de telefonía, sin embargo no podría recuperar el valor de la capacidad existente. Sin embargo, suele resultar complejo definir el campo de acciones que podría utilizar un regulador –por ello en muchos países legal e incluso constitucionalmente suelen quedar establecidas estrictas garantías a los derechos de los inversionistas-.

La secuencia del juego transcurre de la siguiente manera. Primero el regulador o el gobierno establece e informa más o menos con detalle las reglas que determinarán sus acciones públicas. La empresa operadora seguidamente escogerá el nivel de capital que instalará en el mercado, basado en sus expectativas respecto a qué nivel de rentabilidad o precios le permitirá el regulador ofertar en el mercado, así como dependiendo de sus proyecciones sobre cuál será el nivel de la demanda a futuro. Luego juega la naturaleza, dándose a conocer el nivel cierto de la demanda. Posteriorm
ente el regulador sectorial escoge que esquema de precios le permitirá a la empresa operadora de servicios de red y finalmente esto determina el resultado o los pagos tanto de la empresa operadora como del regulador.

Las premisas consisten a que existe incertidumbre respecto al nivel de la demanda previamente a que la empresa toma la decisión de cuanto invertir en capacidad; siendo que existen dos estados posibles, uno de alta demanda (Q(H)) con probabilidad (1-p), y por el otro lado baja demanda (Q(L)) con probabilidad p. Cuando existe alta demanda esta es igual a 1. Cuando existe baja demanda esta es igual a 1- σ, suponiendo que σ =1/4.

Después que la empresa ha realizado su decisión de inversión en capacidad instalada, tanto esta como el regulador conocen respecto al estado efectico o actual de la demanda. Es allí cuando el regulador anuncia su esquema regulatorio o de reconocimiento de precios y tarifas. El regulador puede reconocerle a la empresa operadora precios y rendimientos respecto a toda su capacidad que ha instalado o podría reconocer parcialmente –en un extremo, no reconocerla-. Es aquí cuando la empresa operadora le es permitido un nivel de precios específicos y en consecuencia el nivel de oferta de servicios.

El pago o el resultado de la empresa operadora es simplemente el beneficio de sus operaciones, lo que es igual a los ingresos menos los costos operativos y el costo de financiar las inversiones en la red.

Un regulador benevolente tendría como pago y a su vez por función objetivo -ya que este tomará decisión regulatoria o de sus acciones públicas, buscando maximizar esta función- al bienestar social, Wt, resultado de la suma del beneficio de los consumidores, Ut, más el beneficio de la empresa, πt, este último multiplicado por un factor ϴ que le permitiría eventualmente actuar más en favor de los consumidores (votantes). El bienestar social lo representaremos por medio de la siguiente fórmula: Wt = Ut + ϴ*πt con ϴ eventualmente menor a uno.

Anticípese que no existirían problemas de eficiencia si el regulador fuese indiferente respecto a la distribución de los pagos e ingresos entre consumidores o usuarios y la empresa operadora, lo que significaría que ϴ=1.

Por su parte la empresa operadora enfrenta por costos variables, b por unidad, y por costo de capital, r por unidad de producto, el monto requerido para financiar una unidad de capacidad (intereses y amortización del préstamo).

Por su parte, si la empresa operadora produce por debajo de lo demandado, los consumidores enfrentan un costo c por unidad insatisfecha de demanda. Este costo representa el mayor costo por tener que buscar un sustituto imperfecto del servicio o la desutilidad asociada.

Así las cosas el beneficio de los consumidores Ut = c*Qt – Rt donde Rt es el cargo total por el servicio y c*Qt representa el ahorro de desutilidad por recibir el servicio efectivamente buscado y ofertado por la empresa operadora de telefonía.

Representación de las secuencias del juego entre la empresa operadora y el regulador

Obviamente dependiendo de si la empresa invirtió al inicio del juego, así como del estado efectivo de la demanda, la empresa producirá Qt < Min(Kt,Dt) lo que significa que producirá el menor valor entre su capacidad instalada y la demanda efectiva. El regulador cuando tome decisión sobre el reconocimiento de tarifas o pago a la empresa operadora conoce tanto el estado de la demanda como el nivel de inversión realizado por la empresa. El pago o reconocimiento más simple que pudiera realizar el regulador a la empresa es por medio de los precios pt y el monto total Rt=pt*Qt.

Este es un juego no-cooperativo, la forma de resolverlo es identificar el equilibrio de Nash. El Gobierno y/o regulador posee discrecionalidad suficiente como para entenderlo que no existe una regla ni compromiso que permita avizorar que decisión tomará cuando le corresponda decidir sobre las tarifas, precios o pagos hacia la empresa operadora. Lo anterior refleja perfectamente la situación que estamos viviendo en Venezuela donde existen enormes riesgos regulatorios, actuaciones de hecho más que de derecho, y derechos de propiedad muy débiles.

Los supuestos sobre los parámetros son los siguientes: El costos variable b=1, el costo fijo por inversión en una unidad de capacidad ociosa r=1, el costo alternativo o desutilidad por sustituto imperfecto c=3. La demanda cuando es alta es igual a 1 y cuando es baja es igual a 3/4.

El juego secuencial expresado como un árbol y los respectivos pagos los representamos a continuación:

 Cuando el regulador decide sobre las tarifas, el recuadro con R representa reconocer las inversiones realizadas en infraestructura, mientras que el recuadro con la palabra No, significa que no reconoce sino únicamente los costos variables. Entre paréntesis aparecen los resultados del beneficio de la empresa en primer orden y luego el bienestar social para el regulador (aun cuando pueda decidir no reconocer las inversiones realizadas por la empresa y en consecuencia ϴ=0).

Una vez que el pago para el regulador será siempre superior si se “desvía” de nuestra situación deseable de reconocer la inversión, porque ponderando en el corto plazo exclusivamente el beneficio de los consumidores, lo maximiza al no reconocer el esfuerzo y la inversión que realiza o debería realizar la empresa operadora de telefonía; esta estrategia es dominante y siempre la tomará condenando a que no se realice las inversiones que pudieran ser necesarias a futuro. De hecho el equilibrio de Nash es que no se ejecutan las inversiones porque el regulador no reconocerá las inversiones realizadas por pretender sacar provecho político de corto plazo, ponderando exclusivamente las transferencias en favor de los consumidores en el corto plazo, sin ponderar el efecto sobre la eficiencia dinámica.

Sin embargo, podemos ir más allá y pensar que un verdadero regulador benevolente debería buscar maximizar el bienestar social, especialmente en términos dinámicos. Lo anterior permite pensar en un superjuego o un juego infinito, donde las decisiones de no reconocer las tarifas que financien las inversiones a lo largo del tiempo pudiera implicar una pérdida de bienestar social en términos dinámicos.

En este caso el regulador buscará maximizar el bienestar social esperado y la empresa operadora no invertirá a menos que posea beneficios esperados no negativos para cada periodo. Así las cosas el programa de optimización del regulador podría escribirse de la siguiente manera:

Max EΣ(β^t)*Wt

Sujeto a: Eπ > 0 donde Wt = Ut + ϴπt con β=1/(1+i) donde i es la tasa de interés para descontar los flujos futuros y β sería el factor de descuento.

Si el regulador pudiese escoger el monto de inversión en capital en infraestructura y en la red, el mejor programa generaría el mayor beneficio de los consumidores
al menor costo maximizando:

(c – b)*[(1 – p)*Qt(H) + p*Qt(L)] – r*K

Para el caso más demandante, constituido por aquel en el cual la alternativa óptima de inversión en capital k, es 1 –existiendo siempre capacidad suficiente y nunca exceso de demanda-, el beneficio marginal por una unidad adicional de capacidad instalada debería ser superior a su costo marginal para 1 – σ < K < 1. El beneficio marginal esperado implicaría un ahorro adicional en desutilidad por una alternativa sustituta imperfecta, que ocurriría únicamente si el estado de la demanda es alta. Así las cosas el costo marginal del capital, r, para una decisión de inversión en capital de Kt=1, debería satisfacer la siguiente condición o desigualdad:

(1 – p)*(c – b) > r

Siendo que la realidad se explica mejor con los superjuegos porque consideran los efectos dinámicos de invertir en capacidad instalada a futuro y poder atender a la demanda incremental, los beneficios derivados del ahorro de costos de desutilidad una vez se ha invertido en capacidad instalada para encarar una eventual demanda alta viene representada por la siguiente expresión:

C = [ (c – b)*(1 – σ*p) – r]/i

Por su parte, si el regulador operará como en el primer juego de un sólo periodo, el ahorro para el regulador si se desvía vendría representado por:

(1 – ϴ)*r

Es así como si se cumple la siguiente desigualdad, no habría mayores incentivos para desviarse actuando como un regulador corto placista que no pondera los beneficios dinámicos y futuros de invertir en capacidad instalada:

(1 – ϴ)*r < C/i = [(c – b)*(1 – σ*p) – r]/i

Sin embargo, un gobierno débil políticamente, que pondere desesperadamente cada periodo de un juego repetido como un juego de un sólo periodo o que posea una tasa de descuento extremadamente alta porque prefiere actuar con miopía ponderando transferencias de corto plazo a los consumidores en detrimento de los  incentivos mínimos necesarios para garantizar la inversión en infraestructura para viabilizar el servicio de telefonía –entre otros-; dificultaría que se cumpla la desigualdad anterior.

Concluyendo, la revisión y eventual reforma del marco legal de las telecomunicaciones en Venezuela no sólo debe abarcar el tema del mecanismo de concesiones y su duración, sino igualmente importante y directamente relacionado es la robustez institucional, la protección a los derechos de propiedad y el respeto a las expectativas legítimamente creadas por parte de los inversionistas-operadoras. Lo anterior resulta necesario como bien público en general y para crear los esquemas de incentivos en favor de las inversiones en infraestructura requeridas para mantener la calidad del servicio, la renovación tecnológica y la capacidad instalada para atender picos de demanda o la demanda incremental. La discrecionalidad del regulador debe ser evitada, en la medida que exista un régimen de libertad tarifaria en concurrencia, el mismo debe ser respetado. Asimismo, en la medida que el regulador sectorial tenga la competencia y el alcance para llevar a cabo análisis y seguimiento del desempeño de un sector como el de telefonía móvil, deberá considerarse criterios de costos incrementales de largo plazo o valorar esquemas con incentivos en favor a la inversión en capacidad instalada como los rate-of-return regulation, o benchmarketing.

Economista UCV. Master in Regulation and Market Regulation, BGSE, Universidad Pompeu Fabra, Universidad Autónoma de Barcelona. Master en Economía Industrial, Universidad Carlos III de Madrid. Postgraduate Dilpoma in Economics for Competition Law, Kings College London.  Especialización en Economía del Sector Telecomunicaciones, Universidad Carlos III de Madrid, Univesidad Pompeu Fabra.

[1] NEWBERY David: Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities. The Walras-Pareto Lectures. The MIT Press. 1999.

[2] Idem.

[3] En este contexto utilizamos la expresión de falla de gobierno para describir una situación en la cual, teniendo varias acciones de política el regulador, toma una que lo beneficia a él en detrimento del bienestar social.

[4] NEWBERY David: Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities. The Walras-Pareto Lectures. The MIT Press. 1999.